5月19日是中国旅游日，本届的主题为“休闲惠民美丽中国”。

　　休闲惠民的根本在于旅游景点推出“免费或优惠”的措施，国家旅游局要求“公共博物馆、纪念馆、全国爱国主义教育示范基地、体育场馆免费或优惠向公众开放；倡导旅游景区景点、宾馆饭店、旅行社等旅游企业推出优惠措施”。

　　年初，国务院发布的《国民旅游休闲纲要》同样体现了这一主旨，《休闲纲要》称：“稳步推进公共博物馆、纪念馆和爱国主义教育示范基地免费开放。稳定城市休闲公园等游览景区、景点门票价格，并逐步实行低票价。”

　　但事实上，各地景点涨价潮风起云涌。有网友说：“五一小长假时，国内有不少景点宣布降价，但有的景点降价前已先行提价，等于是‘假摔’!这让我们一次又一次想起‘免费西湖’的好!”

　　西湖免费开放已经走到了第11个年头。“免费西湖”模式是如何落实的?它曾面临过哪些难题?在国内景区涨声一片的今天，探寻这个全国唯一一个5A级免费景区的起源和发展，或许有助于这种模式的推广，让“美丽中国”能更大程度地“休闲惠民”。

　　■11年来，西湖免费开放了130多个景点，占景点总数的73%，免费开放的景区面积达到了2000多公顷。

　　■由于西湖免费开放带来的巨大人流效应，拉动了杭州市旅游总收入的持续增长。2012年，杭州市旅游总收入为1392亿元，较十年前增加5.64倍。

　　“逼”出来的免费开放

　　“把我们赶走了，你们再围起来坐地敛财，这不是与民争利吗?”“我家几辈人都住在西湖边，以后想回来看看还要付几十块钱!你环境搞得再好跟我们又有什么关系呢?”

　　2001年，当西湖综合保护工程启动，工作人员动员西湖南线景区居民拆迁时，居民们说得最多，也让人最无言以对的便是这几句话。

　　“我们提出‘还湖于民’的口号，却不敢真正作出承诺，工作似乎陷入僵局。”说起十几年前的往事，西湖风景名胜区党委书记、管委会主任刘颖仍觉得历历在目，“要破解拆迁难，必须给百姓一个承诺，才能得到大家的理解和支持。”多次讨论和请示后，指挥部终于达成共识：南线拆迁完成后，沿湖四大公园，即柳浪闻莺、老年公园、少儿公园和长桥公园全部免费开放。

　　承诺一作出，拆迁工作变得相对顺利起来。2002年10月，西湖南线景区一开放便好评如潮，大家说，这样的西湖才是市民和游客真正的“后花园”——只有后花园才不收门票，才不会被分割成一块一块。

　　“既然吃了第一个螃蟹，尝到了鲜味，当然想继续吃下去了。事实上，我们也没得选择，否则老百姓会说，凭什么南线不收门票西线要收?”于是，在接下来的“西湖西进”等综保工程的推进中，自然就形成了“建成一处免费开放一处”的思路。

　　从2003年开始，位列“西湖十景”的花港观鱼、曲院风荷公园免费开放，同时免票的还有杭州花圃、中山公园、太子湾公园等。经西湖综合保护工程整治后的15个景点中，有13个免费开放。期间，景区所属的博物馆(纪念馆)也全部免费开放。来自杭州市旅委的数据显示，10年间，西湖免费开放了130多个景点，占景点总数的73%；免费开放的景区面积达到了2000多公顷。未免费开放的，基本都是全国重点文物保护单位，必须控制客流量。西湖申遗成功时，杭州庄严承诺西湖会做到“六个不”：一是“还湖于民”的目标不改变；二是门票不涨价；三是博物馆不收费；四是土地不出让；五是文物不破坏；六是公共资源不占用。

　　杭州西湖申遗特邀摄影师孙小明，从2001年起拍的西湖照片已近10万张。作为热爱西湖的新杭州人代表，西湖免费开放后，对孙小明来说解决了一个实际问题：“不用花钱买门票，想去哪儿拍都行。”现在，碰上好天气，西湖边一些公认的好的摄影位，便早早地聚集了等待拍摄的发烧友，宝石山上经常连架子都放不下，因此，西湖边的“长枪短炮”，也经常成为摄影人作品中的“西湖风景”之一。

　　一本并不复杂的经济账

　　“经济压力?一开始大如山啊!”说起西湖第一年免费开放时的经济账，刘颖仍觉感慨。2003年，大家一算账，门票损失将近4000万，还有大量事业单位的员工要分流。一时间，找“钱”成了管委会急需解决的问题。

　　此时，杭州市政府的顶层设计起了决定性的作用。2002年成立的西湖风景名胜区管委会，属杭州市政府派出机构，与杭州市园文局实行“两块牌子、一套班子”的管理体制，整个西湖景区60平方公里范围内的保护、利用、规划、建设职能都由管委会负责。“类似区一级政府，下设公安、工商、行政执法等多个部门。”刘颖表示，这种管理体制减少了多部门协调的不便，又使西湖整体上和杭州“大旅游”城市接轨，在操作上更为便利。杭州市政府还专门下发文件，将景区内的一切税收全部交由管委会使用。

　　管委会首先要做的，是盘活商业服务设施，由此获得的收入和税收弥补门票免费造成的巨大缺口。2002年，管委会进行了首次尝试，将景区内部分商业服务设施以拍卖的方式寻求租赁者，解决资金缺口。以花港观鱼为例，免费前一年门票收入为800万元，免费开放后，一年新增200万元的管理维护费用。但现在仅物业出租一年就有2000万，相当于净增加了1000万。虽然西湖放弃了门票收入，但由于其免费开放带来的巨大人流效应，景区内的店面租金水涨船高。2011年起，景区税收已超过门票部分，成为主要收入。

　　当然，也走了点儿弯路。免费开放初期，因为没有经验，房租的高低成了当时唯一的认定标准，事后证明，这一标准有些问题。房租高了，经营者就将经营成本变相加价给消费者，但没有提高服务质量，消费投诉多了起来。在此后的招商中,管委会改变了模式,不再是价高者得,而要从多方面进行考核。

　　即便如此，景区财政收支平衡仍然面临较大压力。西湖风景名胜区管委会网站公布的一份2011年财政总结显示：景区财政收支平衡面临较大压力，财政收支形势仍然趋紧。但刘颖他们不太担心，因为顶层设计始终在发挥功效：杭州市财政每年给西湖景区一定体制性补贴。杭州市的决策者们算的是大账，杭州市旅委公布的数据显示：2001年杭州市的旅游总人数为2591.94万人次，旅游总收入为294亿元，到了2012年，旅游总人数达到8567万人次，旅游总收入为1392亿元，分别增加3.31倍和5.64倍。

　　这其中，杭州采取了一系列发展旅游的措施。如近年来，杭州市政府每年拨付5000万元扶持茶楼、餐饮、保健、养生等十大潜力行业，让整个城市从观光游向休闲游转型。而完善的旅游产业链，才能保证杭州可以通过其他收入反哺西湖。

　　“西湖免费，表面上看游客少花了门票钱，降低了旅游成本，但游客的平均逗留时间达到了0.8天。”杭州市旅委宣传处处长华雨农说，这意味着游客在住宿、吃饭、购物、娱乐等方面的支出大大增加，“杭州的餐饮、旅馆、零售、交通等服务行业获得了新的发展空间，为杭州第三产业创造了大量的就业岗位和经济效益。”华雨农又搬出了他的“241算法”：每个游客在杭州多逗留24小时，杭州的年旅游综合收入便会增加100亿元。

　　当然，西湖的免费效应远不止反映经济上。西湖免费开放以来，杭州先后获得“联合国人居奖”、“国际花园城市”、“东方休闲之都”、“中国最佳旅游城市”等称号，并连续五年蝉联“中国最具幸福感城市”。免费西湖给杭州带来了极大的知名度和美誉度。

　　改变“一平米站四五人”

　　免费带来的第一大问题是人流不可控。“断桥上，一平米站了四五个人，没有插足之地了”。免费开放之初，每到黄金周，这样的报道已成常态，一张张人满为患的“风景照”，成为了西湖的“另类风景”。“太子湾公园被踩平那年，也是西湖景区恢复收门票限制客流呼声最高的一年。”华雨农说。

　　2009年的清明小长假，太子湾公园拆掉篱笆，取消收费，20天内72万人次光顾了这个面积仅为3个足球场大的地方，公园一半绿地被踩成了黄泥地。

　　刘颖认为：“这不能怪游客，1米宽的公园路让这么多游客怎么走?当然只能踩草坪了。”既然必须踩草坪，那就把不耐踩的草坪换成耐踩的草坪，把拦草坪的绳索和禁入牌一并撤去，一些草地辟为休息区，空间顿时开阔起来，公园容纳量大大增加。截至今年5月，西湖景区观赏性草坪开放已达21块，总计59100平方米。

　　这种从自身找原因的开放性思维同样体现在应对如厕难题中。旅游旺季，公厕不够用，游客如厕要排百米长队。游客提意见，为什么景区周边宾馆、饭店和单位的厕所不让上?杭州市旅委觉得这是个好主意，立即要求西湖景区周边的宾馆、饭店、政府机关和企事业单位全部免费开放厕所。再后来，人们发现，断桥公厕男女厕所对调了位置。原来，景区管理部门发现男厕面积比女厕大，但女性如厕更难，于是花了一个月时间调换了位置。

　　今年“五一”前，岳庙修整后重新开放，人们惊艳于其公厕的变化：摆放了鲜花和座椅，俨然是一个休息场所。刘颖解释了这一现象：“最早的时候，大家认为厕所建得像花园洋房太奢侈了，如今，人们的观点是，必须要这样的厕所才配得上西湖。小小厕所文化，反映的是游客旅游观念的改变，即从简单游玩到追求舒适度，所以我们的思路一定要更‘前卫’。”

　　免费的西湖要“设防”

　　自西湖免费开放始，一个个管理难题便接踵而至。2002年，西湖安装了水下射灯，这些铜质射灯经常被小偷“光顾”。不仅如此，公园里用来播放背景音乐的喇叭也常常离奇失踪。于是，“狗防、机防、人巡逻”成了那一年独特的风景。

　　开放的西湖怎么保障安全?一支1700多人的保安队伍为西湖拉起一道安全网。他们的任务，就是每天24小时在西湖边巡逻。

　　比起免费开放初期“兵来将挡”式的被动管理，如今的管理者显然已能做到沉着应对、收放自如。为加强动态管理，管委会成立了一支6人组巡查队，它直属管委会领导，每天无固定路线暗访且不讲任何情面。他们的任务就是“找茬”，大事小情都会管：比如某个厕所味道重，他们会当场开出2张单子，一张送管辖单位告知，一张送管委会领导。第二天他们会过来看有没有整改好，改了便罢，倘若没改，会被扣分——这些分数到年终是与长效管理奖等挂钩的，管委会还会进行季度评比和年度评比，并在大会上进行通报。

　　当然，硬性管理之外，更多的是心细如发的柔性关怀。西湖边人行道铺的都是石板路，石板路最大的毛病是容易松动，于是，下雨天如何防止“水老鼠”，这个小小课题进入了管委会领导层的视线。“各管辖单位对自己辖区内的每块石板都要进行排查和维护，对松动的石板进行更换。”从去年开始，整整5个月时间，花费近千万资金，动用大量人力、财力，西湖边再找不到松动的石板。

　　“微笑亭”传递温暖

　　如果在西湖边玩累了、饿了，正巧又在苏堤附近，如果你愿意，便可以到苏堤南口的微笑亭前免费领个馒头充饥。亭前一张长方型的小矮桌上摆满了放馒头的蒸笼，中午11点，馒头准时发放。两个面点师傅发放馒头，两个志愿者在师傅边上派发塑料袋，资深的凌大伯在边上叫喊:“免费馒头!”不少游客因此欣喜地说：“杭州太有爱了!”

　　工作人员杨晓说，为了做馒头，花港管理处去年专门购置了压面机、蒸笼等，因为此前只负责食堂的百来号人吃饭，没做过馒头，厨师还专门接受了培训。

　　除了馒头，微笑亭还准备了免费的凉茶、针线包、急救药、轮椅等等。“越是琐碎的服务，就越是游客需要的。”刘颖说。目前西湖风景区内共有六个微笑亭，分布于湖滨一公园、柳浪闻莺、雷峰塔、苏堤、曲院风荷和平湖秋月，另外，灵隐、六和塔等处的微笑亭也在建设之中。“每个微笑亭都是我自己去现场察看选定的，它们分布在游客量最大的景区。如果把这些点换成商业服务设施，每个年租金都在30万以上。”刘颖强调，最重要的是，每个微笑亭都是志愿者在服务，这支活跃在景区的7000多人的志愿者队伍，是他们坚强的后盾。

　　交通困局仍待破解

　　尽管做了种种努力，刘颖承认，交通仍是西湖旅游难解之题。

　　据统计，2012年杭州游客量达8000多万人次，且多集中在双休日和节假日。多年来，为缓解西湖景区交通压力，杭州市采取了多种措施。如在景区周边设置大型免费停车场，让自驾车的游客把车停在旅游集散中心，然后换乘公交到主要城区景点游览；在西湖景区的主要干线上，旅游旺季采取单双号限行和单行线循环；西湖景区内的停车场采取平时和节假日不一样的收费，利用经济杠杆来调节客流量。同时，杭州市多年前就提议杭州百姓节假日让湖于外地游客，鼓励杭州人到周边近郊旅游，让游客得到更好的旅游体验。

　　但这些都无法从根本上解决景区拥堵问题，“进不来出不去”仍成为游客投诉的热点。西湖位于城市的主城区域内，西湖边的道路承担着杭州主干道和过境道路的功能，令杭州旅游受益于此，也受限于此。更大范围限行?景区周边有那么多的单位、疗养院和住家，不现实。大公交?西湖边寸土寸金，没有条件再多建换乘点或是停车场。

　　为缓解西湖景区交通“两难”，杭州市政府已启动紫之隧道等交通重点工程，以期缓解西湖景区的过境车辆问题。我们期待着，作为世界遗产地的西湖景区，明天能做得更好。