全区区乡两级人大换届选举工作动员大会暨培训班文件(6)

　　深刻领会 准确把握

　　严格依法做好区乡两级人大换届选举工作

　　南岳区人大常委会副主任 周宋家

　　(2012年7月27日)

　　同志们：

　　按照法律规定，人大、政府每届任期五年，到期必须换届，省委、省人大部署从今年7月1日起到11月底以前县乡两级换届选举要全面完成。县乡两级人大代表是由选民直接选举，牵涉面广，程序复杂，工作量大，要求很高。刚才几位领导讲话，对换届选举的意义、作法、要求已经讲得非常到位，我们要深刻领会精神，准确把握要求，严格依法办事，认真贯彻到换届选举工作中去。下面我就操作层面的几个具体问题与大家一道学习探讨。

　　一、关于代表名额

　　代表名额的确定和分配是换届选举的一项前提性、基础性工作，要准确把握选举法修改的精神，按照“城乡同比”、“三个平等”的要求，依法、科学、合理地确定和分配代表名额。

　　“城乡同比”是指每一代表所代表的人口数或者选民数，城镇人口与农村人口按一个比例计算。

　　“三个平等”是指选举要体现人人平等、地区平等、民族平等，这是选举法修改的一个重要亮点，也是新的要求。根据这个精神，这次换届选举在代表名额分配、选区划分、代表结构上与往届有明显不同。

　　1、代表名额的确定

　　关于代表名额的确定，法律有明确规定，不能随意。它是按基数加人口数的原则来确定的。县市区的人大代表名额是由省人大常委会核定，乡镇人大代表名额是由县市区人大常委会核定，一经核定，无特殊情况不作调整。南岳区区人大代表总数为131名，各乡镇人大代表总数为172名，其中：南岳镇人大代表为57名，上届为56名，考虑到是个双数，不便于表决，这次通过六届人大常委会三十三次会议进行了调整，龙凤乡39名，岳林乡39名，拜殿乡37名。

　　2、关于代表名额的分配

　　这里讲两层意思。

　　一是区乡两级人大代表名额分配的有关规定。区乡两级人大代表实行直接选举，即代表名额分配到选区，由选民直接选举产生。按照新修改的选举法规定，县乡两级人大代表名额，由本级选举委员会，根据各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求分配到各选区，每一代表所代表的人口数大体相等。按照全国人大常委会的要求，间接选举的代表名额的分配应设置相同的地区基本名额数，体现地区平等的原则。而直接选举的代表名额分配，则直接分到选区，并按每一选区分配1至3个名额进行选举，不存在设置相同的地区基本名额数。

　　二是讲一下如何理解和执行关于“各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”的规定。可以说任何规定都不可能绝对，也不可能平均分配，“城乡同比”是个总体要求，同时法律明确了区域、少数民族、特殊群体方方面面都要兼顾，要有适当数量的代表，一个地方的代表数、人口规模、经济结构、社会发展状况、选区划分、代表名额的分配都不可能一个模式、一个标准，大县市几个村、社区设一个选区，我们南岳基本上是以村、社区为一个选区。既然划为一个选区，至少要产生1名代表，当然最多也只能产生3名代表，南岳是个宗教圣地，不管佛道教人数有多少必须要有适当数量的代表，工交财贸、金融、教育、医疗卫生、旅游、农林、城建、国土资源保护都应当要有适当数量的代表。根据这些情况就不能全部按人数分摊，只能是大体相等。根据试点地区的作法，一般是上下控制30%的幅度，区代表由区选举委员会综合平衡，统筹分配，乡镇的代表由乡镇选举委员会分配，但一定要遵循这个原则。

　　二、关于选举委员会

　　1、组成人员的安排

　　设立选举委员会，是选举法的规定，区乡两级选举委员会是根据中央4号文件的要求，报请区委同意，由区人大常委会决定任命的，在区委和人大常委会领导下开展工作，这里就不展开讲。

　　2、选举委员会的职责

　　《选举法》第十条，选举委员会履行下列职责：

　　(一)划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额；

　　(二)进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单，受理对于选民不同意的申诉，并作出决定。

　　(三)确定选举日期。

　　(四)了解核实并组织介绍代表候选人的情况，根据多数选民的意见，确定公布正式代表候选人名单。

　　(五)主持投票选举。

　　(六)确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。

　　(七)法律规定的其他职责。

　　选举法第九条第二款还规定：选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。

　　为什么这样规定呢?我们国家在制订法律时的一个重要原则，就是程序要公平、公正，不能让社会公众对选举的公平性与公正性产生疑虑，不能既是运动员又是裁判员，这样规定主要是为了保证选举的公平公正。

　　事实上，人大换届选举是人大常委会的一项主要工作任务，其工作的本身需要职务代表。如何来解决这个问题，根据省人大常委会的解答，一是加强领导。各级相继要成立换届选举领导小组，即使辞去选举委员会职务，仍然可以以领导小组和人大常委会(或人大主席)的身份开展工作。二是在成立选举委员会考虑组成人员时，尽可能减少交叉重叠。三是根据省人大常委会的要求，可以先行工作，在确定为正式代表候选人后，再向人大常委会主任会议提出辞职报告，由主任会议同意后向下一次人大常委会会议报告。

　　三、关于选区划分

　　1、相关法律规定

　　《湖南省县级以下人民代表大会代表直接选举细则》第十六条规定：县级以下人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举，本着便于选民参加选举活动，便于代表联系选民，便于选民监督代表的原则，选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。

　　选区的大小按照每一选区选举1至3名代表划分，选举县级人民代表大会代表，一个村(社区)、一个乡、民族乡镇可以划分为一个选区；选举乡级人民代表大会代表，一个村(社区)可以划分为一个选区；乡级机关和企事业单位可以联合或者单独划选区。

　　本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。

　　充分理解这个规定，重点是三个方面。一是“三个便于”的原则；二是每一个选区1至3名代表；三是“每一代表所代表的人口数大体相等”。

　　代表数的多少，人口规模的大小和区域个数多少，使得选区划分的方法各不相同，但是法律规定的三个方面是必须要遵循的。

　　2、根据南岳实际，选区划分的基本原则

　　在遵循法律原则规定的基础上，结合我们南岳的实际，我想这几个方面是必须要考虑的。

　　①村(社区)不论大小为一个独立选区的原则；

　　既合乎法律规定，也合乎往年的惯例，同时也便于选举工作的领导和组织。

　　②系统和区域相结合划分选区原则；

　　系统人数不够时就近与该区域内的其它单位合成一个选区；

　　③具备一定规模才能划分一个选区的原则；

　　所谓规模，按选民数大约400人，按人口数大约600人。

　　④照顾特殊群体的原则。

　　南岳没有少数民族，但是宗教圣地，有佛道教，也就是按照法律规定，特殊群体要有适当数量的代表。

　　按照以上四个原则划分选区产生区代表，基本合乎选举法和选举细则的规定。

　　往届我区有80多个选区，本届只有60多个选区，最后选区的确定要经过区换届选举领导小组审定后，由区选举委员会决定，再对外公布实施。

　　3、关于乡镇代表选区的划分。请各乡镇按照法律规定，结合实际科学合理划分。南岳镇可以以村(社区)为单位，因为只有50多个代表，后山三乡只能以几个村民小组划分为一个选区，如果以村来划分，明显就会突破每个选区只能产生3个代表的规定。

　　四、关于选民登记

　　这是一项非常重要的基础性工作，更是选举委员会对依法享有选举权的公民进行登记造册，以便其参加投票选举的一项重要制度。为了规范和便于操作，区选举委员会出台了一个选民登记办法，是搞好这次选民登记的一个重要依据。我们国家选民登记是按选区进行，一次登记长期有效，在选区划分没有变动的情况下，可以依照上届选民登记为基础进行“三增三减”，即增加年满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的、以及新迁入本选区的选民，再减去死亡的、依法被剥夺政治权利的、以及迁出本选区的人员。

　　选区范围发生变动的，必须全面重新登记，选民登记必须全面准确，力求做到不错登、不漏登和不重登。

　　需要统一和注意的几个问题。

　　一是关于机关企事业单位选民登记。

　　登记的范围为在职干部职工、离退休人员以及签订劳动合同两年以上的临聘人员，家属及居住在院内的其他人员由所在社区登记。

　　二是关于定居在农村的离退休人员，户口已迁入的按正常程序登记，户口未迁入的必须取得原单位证明，本人申请才予登记。

　　三是关于私营企业和个体户属南岳户口的回原籍登记，上届已登记可作为基础不再办理手续，新增加必须合乎这次出台的选民登记办法的规定。

　　四是选民登记要抓住几个重点。

　　①摸底调查。要进行充分的调查研究，摸清本选区选民的具体情况，特别是对特定的对象、特定的问题，做到心中有数。

　　②宣传发动要深入。给选民的公开信要发到户，还要利用会议标语、短信、电视多种途径进行广泛宣传，真正做到家喻户晓，人人皆知，充分调动选民主动参加选民登记的积极性。

　　③要发布选民登记公告、时间、注意事项。

　　④采用设立登记站和组织工作人员入户登记相结合的办法。

　　⑤认真做好核对工作，与公安的户籍资料要进行核对，各选区之间要相互通气。特别是街道街区，许多居民是定居在城镇，户口在农村，如果相互不衔接就容易造成重复登记和漏登。

　　⑥要高度重视，周密部署，认真做好每一项具体工作，不能马虎，只有这样才会不出差错。

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　　五、关于提名推荐和协商确定候选人

　　提名推荐协商确定代表候选人是选举中一个十分重要的环节，更是把好人大代表入口关，选好人大代表的重要前提和基础。对于调动选民的参选积极性，保障选民的民主权利具有十分重要的意义。

　　(一)提名推荐代表候选人

　　1、关于法律和文件对推荐代表候选人的规定

　　根据选举法的规定，推荐代表候选人的主体有两个：一是各政党，各人民团体，可以联合或单独推荐代表候选人；二是选民或者代表(县乡直接选举是选民，国省市间接选举是代表)十人以上联名，也可以推荐代表候选人。

　　要从以下几个方面来把握代表候选人提名推荐的规定。

　　①代表候选人建议人选提名推荐的程序，省委16号文件规定，要在党委的统一领导下，实行代表候选人建议人选分类归口推荐、统筹研究提名制度。县级人大代表候选人建议人选中，党政干部由党委组织部门推荐；统一战线工作范围内的人士，由党委统战部门在征求各民主党派、工商联意见的基础上推荐；基层代表，特别是一线工人、农民，专业技术人员，以及连任代表等，由人大常委会党组在征求有关方面意见基础上推荐；各部门、各单位推荐的代表候选人建议人选由区人大常委会党组统筹研究，提出意见，报同级党委确定。乡镇级人大代表候选人建议人选的提名推荐参照上述要求和程序办理。省委18号文件进一步强调了这一规定，并明确要求在区乡两级人大代表直接选举中，要坚持把代表资源摸底调查作为提名推荐代表候选人、把好代表入口关的一项基础性工作切实抓紧抓好。要通过摸底调查，建立代表资源库，为区委、人大和选民推荐代表候选人提供建议人选。

　　②代表候选人提名推荐的方式。

　　实践中，直接选举一般是上下相结合的办法，即区委、区人大与相关方面充分协商后考虑结构的需要、工作的需要，向选区推荐一定数量的代表，然后由各选区根据分配的代表数和结构要求，选民十人以上联名推荐代表候选人，区委、人大推出的代表候选人人数，每一选民参加联名推荐代表候选人数，按照法律规定均不得超过本选区应选代表名额。正式代表候选人人数应比应选代表多三分之一至一倍，超过了这个数就增加了工作量，就必须协商或预选。

　　2、关于代表候选人的素质和结构

　　一是要具有较高素质。新修改的代表法对代表的权力、义务等内容作了进一步明确，为法定的代表候选人推荐主体应当推荐什么样的人为代表候选人，为依法参加投票选举的选民应当选择什么样的人为代表，从法律上提供了衡量标准，同时按照中央和全国人大常委会有关文件要求，凡推荐为代表候选人的，应当拥护共产党的领导，拥护中国特色的社会主义制度，认真贯彻落实科学发展观，模范遵守宪法和法律，密切联系群众，自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责，具有一定履职能力。要坚决防止有涉黑涉恶等违反法律行为的人或品行恶劣的人被推荐为代表候选人，一经发现，必须妥善做好工作，由推荐者及时撤回提名。

　　二是要具有广泛的代表性。针对代表结构中存在的问题，修改后的选举法增加规定，全国和地方各级人大代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。中央4号文件要求实现“两升一降一保证”，即基层代表含工人、农民和专业技术人员比上一届要有所上升，应占代表总数的55%以上；妇女代表的比例应比上届要有所上升，应占代表总数的30%以上；党政干部担任人大代表的比例比上一届要有所降低；少数民族和归侨、侨眷代表名额要依法予以保证；对非公有制经济代表人士等其他社会阶层人士担任代表要统筹兼顾，注重质量，比例适当。连任代表应不少于30%，非党代表的比例一般应占代表总数的35%以上，35岁以下青年代表应比上一届有适当提高，乡镇人民代表的结构和比例参照以上要求办理。

　　在保证代表广泛性时要注意把握有关身份的界定。

　　党外代表人士——是指与中国共产党团结合作，作出较大贡献，有一定社会影响的非中共人士，包括民主党派代表人士、无党派代表人士、少数民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制经济代表人士、港澳台海外代表人士。

　　基层代表——包括工人、农民、知识分子。具体讲，是指没有担任科局级领导以外的，“工人”主要是负责企事业单位和社会组织非脱产管理人员，党政机关中的非公务员。“农民”是指在农村中从事农业生产，从事农村工作的非公务员，包括村(居)两委干部、乡村教师、乡村医生和各乡镇企事业单位非在编人员。“知识分子”(专业技术人员)，主要是指从事医疗、教学、科研和在企事业单位经济组织中具有中级以上职称的各类人员。

　　(二)协商确定代表候选人

　　1、协商确定正式候选人的三种形式

　　在直接选举中最初推荐的候选人通常较多，如果是把所有候选人都列为正式候选人进行投票选举，选票必然很分散，很难产生正式代表，因此新修改的选举法第三十一条规定了确定正式代表候选人的具体程序。

　　一是直接确定正式代表候选人名单。如要选民和政党团体提名推荐的候选人数在规定应多于三分之一至一倍的差额幅度内，经选区选民小组讨论协商就可直接将其确定为正式代表候选人。

　　二是根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。如果所提的代表候选人超过最高差额比例的，在这种情况下通常采用“三上三下”协商讨论，求得统一，但是一定要充分发扬民主，认真听取并尊重选民的意见，确保候选人是多数选民所赞同的，不能暗箱操作，不能由领导指派，不能硬性下达指标，关键是要做好引导工作。

　　三是通过预选确定正式代表候选人。也就是说经过反复讨论协商，还不能形成一致意见时，只能通过预选这个程序来解决，这个方法比较复杂，工作量大，一般情况下不要启动。

　　2、介绍代表候选人

　　对代表候选人进行了解和认识，是选民作出投票选择的基础，法律有明文规定。通常介绍代表候选人有三种形式。

　　一是推荐者介绍所推荐的代表候选人的情况。

　　二是选举委员会向选民介绍代表候选人的情况。

　　三是选举委员会组织代表候选人与选民见面并回答选民提出的问题，增进了解，便于选民投票时的选择，但要注意必须是由选举委员会或选民小组组织，必须是在正式候选人名单公布以后，正式选举日三日之前，见面方式可以是走访，也可以是召开选民代表会议。

　　六、关于投票选举

　　投票选举是选民直接选举人大代表的最后程序，也是关键性程序。严格依照法律规定组织好投票选举，对于选举成功具有标志性意义。

　　(一)组织工作

　　1、关于监督程序

　　机关企事业单位选区一般采用选举大会形式投票，可当场产生监票人、计票人，一般不会出问题。村和社区因比较分散，很难集中，大多数会采用流动票箱，这就给监票、计票增加难度，稍有疏忽，就会出问题。要预先确定好总监票人、总计票人，每个流动票箱必须要在选民中产生三个工作人员，要明确一人为监票人。工作人员必须遵纪守法，公道正派，不得循私舞弊，必须在选区集中地点开箱计票，计票后，选票要封存好送区选举委员会。

　　2、关于发票工作

　　根据选举法规定，选民根据选举委员会的规定，凭身份证或选民证领取选票，所以各选区要事先确定并公告采取何种方式领票或发票，要保证选票有条不紊发放，防止错发、漏发、重发，要做好登记核实工作，保证准确无误。

　　3、关于投票选举的三种形式

　　一是设立投票站，二是召开选举大会，三是设立流动票箱，都符合法律规定的范围。不管采用哪种形式，都要认真组织，周密安排，发票、监票、计票每个环节都要严格把关，不能出差错，不能疏忽大意。

　　4、关于写票服务工作。选举法规定人大代表的选举一律采用无记名投票的方法，不得采用举手或者记名的投票方式。新选举法规定，要设立秘密写票处。设立流动票箱的，工作人员应当回避，不得强行要求选民当面写票。选民是文盲或因残疾不能写票的，可以委托他信任的人代写，选区工作小组工作人员要为他们写票提供帮助。

　　5、关于委托投票

　　选民一般都应亲自参加投票活动，如果因客观情况不能亲自参加投票的，可以委托他人代为投票，但委托他人代为投票，必须严格依法掌握。根据新修改的选举法第四十条规定，委托投票必须符合五个条件：第一，委托必须以书面的方式，必须书写委托书，或者用电传、电子邮件等形式进行委托，仅凭口头委托，则委托无效；第二，被委托人必须是选民，受委托人不具选民资格，则委托无效；第三，每一选民所接受的委托不能超过三人，否则委托无效；第四，委托他人代为投票，必须经选举委员会或选区选举工作小组同意才有效；第五，接受委托的人必须按照委托人的意图代为投票。需要特别说明的是：一个家庭可以由户主投票，或者家庭成员中有选举权的任何一个人投票，这种情况可以不属于委托投票的范畴。

　　(二)选举有效与当选结果确认

　　1、选举有效的确认

　　选举是否有效，要严格按照选举法和湖南省县级以下人大代表直接选举细则的规定作出确认，其标准是两个：一是每次选举所投的票数，多于投票人数的无效，等于或少于投票人数的有效；二是选区全体选民的过半数参加投票，选举有效，不过半数的选民参加投票无效，从中包括依法委托投票的。只能以这两个标准确认，不能以选出代表不符合结构比例或其他理由宣布无效。

　　2、当选票数的确认

　　按照选举法规定，代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选；如果获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选名额时，以得票多的当选；如果票数相等不能确定当选人时，还必须就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。

　　获得过半数选票的当选人数少于应选代表名额时需要另行选举。另行选举是上一次选举的继续，不同于重新选举，但必须注意三点：第一，候选人在未当选的候选人中确定，不再酝酿和重新提出，按照得票多少的顺序确定候选人，按得票的多少顺序排列；第二，另行选举要实行差额选举，差额要符合法定的比例；第三，当选票数要求，按得票多的当选，但是得票数不得少于选票的三分之一，这主要是因为有的选区比较分散，参加另行选举的选民少，强调一律过半数，则难以选出代表。

　　3、关于两地当选代表的处理

　　选举法第四十五条规定：“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会的代表。”两地担任代表不符合选举权平等的原则，也不便于代表履职。遇到这种情况，首先是做好当选代表的工作，主动辞去一个行政区域的代表，如果代表拒不辞职，由选区或选举单位启动罢免程序。湖南省县级以下人大代表直接选举细则第四十条就此作出了明确的规定。

　　(三)违法行为的制裁

　　一是通常所说的“贿选”；二是用暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民自由行使选举权和被选举权的行为；三是伪造选举文件、虚报选举票数等破坏选举的违法行为；四是对于控告、检举选举中违法行为的人或者提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。对破坏选举的行为要严格依法追究法律责任。选举法和选举细则规定了查处破坏选举行为的负责机构，即主持选举的各级人大常委会和选举委员会，换届选举结束后，对违法行为的查处由人大常委会会同有关部门进行，发现相关人员构成违法违纪、构成犯罪的，及时移交有关机关处理，人大会议召开后发现认定的违法行为，对代表的选举结果只能启动罢免和辞职等法律程序进行处理。

　　七、选举中始终应高度关注的几个问题

　　1、要把握好一条主线，即坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事。就是说换届选举工作始终坚持在区委、区人大常委会领导下进行，各乡镇、街道党委、各选区基层党组织要充分发挥作用，切实加强领导，要充分发动选民，调动选民参加选举的积极性。选举工作方案，特别是候选人的提名，要反复酝酿、协商，广泛征求意见，求得高度统一。整个换届选举过程中，必须严格依照选举法和选举细则办事，对一些不理解的，对一些特别情况，及时汇报、请示，以便妥善处理在实际操作中出现的各种问题。

　　2、严格程序。选举法和选举细则，对换届选举从开始宣传发动，到召开第一次人民代表大会，各个环节都有明确规定，程序就是法律，违反程序、节省程序就是违法，而不是简单的工作失误，就可能引发矛盾，推倒重来，或者是选不出代表，而浪费代表名额，所以必须严格按程序办事，不能减少或节省任何一个环节。

　　3、要把握重点环节

　　一是选民登记不能出差错。主要是因为人口异动大，很难准确把握，容易出现重登、漏登，要严格按选民登记办法操作。

　　二是代表候选人的推荐和确定。要广泛征求意见，要充分发扬民主，绝对不能强迫选民的意愿，要反复协商做好工作。

　　三是投票选举。要严密组织，科学合理安排工作人员，不能强迫选民的意愿，不能干扰选民写票，对发票、收票、计票监督必须到位，结果要及时公布，选票要及时封存移交。

　　4、要关注矛盾较多的选区和单位

　　有的因个人一些问题没有满足自己的要求，借机寻衅滋事，扰乱选举。特别是当今法规政策透明度较高，你说他懂他可能不懂，你说他不懂，他可能懂一点，不能由于我们的工作疏忽大意，而让一些人钻了空子。

　　5、要关注当代表积极性特别高的选区和单位

　　想当代表是件好事，但是一个选区、一个单位的代表名额毕竟有限，不可能每个人都当选，而且代表要具备一定的素质和履职能力。我们当代表的目的是要能代表人民的利益，反映人民群众的诉求，关注一个地方的经济社会发展，认真负责地参政议政，而不能怀着个人某种目的和方便自己办事。代表是职务而不是荣誉，代表违法违纪同样要查处。这样的选区和单位，在核实选民和投票选举环节中，在操作上必须谨慎行事，不得马虎。

　　6、要关注领导班子驾驭能力相对较弱的选区和单位

　　一个选区，一个单位，领导班子团结，思想高度统一，战斗力强，工作有条不紊，一般情况下，选举不会有问题。如果领导班子思想不统一，不能组织好，工作不认真，不到位，就难免出现这样和那样的差错，严重的会导致选举不成功。对这些选区和单位，我们选举委员会也会引起重视，各乡镇、街道一定要加强对这些选区和单位的领导，主要负责人要亲自深入到这些地方去，帮助抓好各个环节的工作落实，全区要力求做到平衡发展。

　　换届选举工作总的标准是在区委、区人大的领导下，按照法定要求做好各个环节的工作，按照分配数选出高质量、人民满意的区人大代表和乡镇人大代表，全区力求做到无一起因选举引起上访和投诉案件，这就说明我们的工作做到了家，做出了水平。同时我相信，通过全区上下的共同努力，一定会圆满完成换届选举各项工作任务。

　　谢谢大家!